Принципи федералізму

Характеризуючи природу і розходження єдиного і загального економічного простору, ми говорили про держави «взагалі». Проте в світі існує велике розмаїття країн, кожній з яких властиві свої специфічні форми реалізації загальних закономірностей. Разом з тим, незважаючи на наявне різноманіття, можна здійснити класифікацію держав за різними ознаками. Спробуємо зрозуміти, чи є залежність між формою державного устрою та різновидом економічного простору.

Анализ природи та особливостей розвитку федеративних держав показує, що уявлення, ніби вони є результатом просто прийняття відповідної конституції, невірно. Конституція федеральної держави тільки підводить нормативно-правову риску під тривалими еволюційними процесами, що охоплюють сферу міждержавних (міжрегіональних) соціально-економічних та інших відносин. І в основі цих процесів лежать не стільки інтереси підготували і прийняли конституцію перших осіб утворюють федерацію держав, скільки інтереси економічно активного населення, який вважає, що в даних конкретних умовах федерація надає найбільші гарантії захисту його інтересів.

Зупинимося тепер на те, які держави (регіони) визнаються повноправними суб'єктами федерації.

Почнемо з того, що не всі імені Федерації держави визнаються такими. Федерація - це завжди особлива форма міждержавного економічного союзу. Зміст цього союзу полягає в особливій формі відносин, породженої добровільним об'єднанням національно-державних утворень. Причина цього об'єднання завжди одна - визнання їх громадянами економічної та політичної доцільності такого союзу. Отже, цей союз має економічні цілі і викликаний конкретними економічними інтересами.

Дана якісна особливість породжує соціально-економічну специфіку федеративних держав.

Перша особливість в тому, що федерація і суб'єкти федерації - це рівноправні партнери.

Суб'єкти федерації, втрачаючи при входженні в федерацію свій державний суверенітет, зберігають статус національно-державних утворень. Як результат: не держава наділяє їх повноваженнями, а вони, створюючи нове державне утворення, визначають як його, так і власні предмети відання.

Зміст другого відмінності федерацій від унітарних держав полягає в обмеженнях, що не дозволяють визнати суб'єктом федерації будь-яку побажав того країну або регіон.

Суб'єктом федерації визнається тільки економічно самодостатній партнер. Це означає, що він повинен бути здатний забезпечити щоденні потреби свого населення, утримувати державний апарат, відповідати за зобов'язаннями і т.п. за рахунок власних ресурсів.

Інші, нездатні реалізувати цей принцип територіальні утворення отримують статус автономій, асоційованих членів та ін.

Два названих відмінності федерацій від унітарних держав породжують систему, що дозволяє говорити про формування всередині федерацій особливої системи суспільних відносин - федеративних Відносин. Основними елементами цієї системи виступають: міжбюджетні відносини, відносини власності та система державного територіального управління.

У будь-якій країні, незалежно від форми її національної державності, обов'язкове дотримання найважливішого принципу міжбюджетних відносин: відповідності прибуткових (в першу чергу податкових) повноважень видаткової відповідальності сторін. Доходи державного бюджету, регіональних, а також місцевих бюджетів повинні відповідати їх витратам. Важливість забезпечення цього принципу обумовлена двома обставинами.

• якщо доходи будуть нижчими витрат, суб'єкт міжбюджетних відносин виявиться неспроможним виконати свої функції (в тому числі зобов'язання перед громадянами). Це надасть негативну дію на стан регіональних та національної економік, спричинить зростання соціальної напруги і т.п.;

• якщо доходи окремих суб'єктів міжбюджетних відносин будуть вище за них витрат, унаслідок нераціонального розподілу дохідних повноважень, результат може буть аналогічний розглянутому. Викликано це буде фактичним створенням режиму найбільшого сприяння для одних суб'єктів міжбюджетних відносин за рахунок обмеження прав інших.

У різних типах держав здійснення розглянутого принципу відбувається по-різному.

У державах унітарних він реалізується в рамках вертикальної моделі бюджетного федералізму. Тут держава, наділяючи регіональні органи управління конкретними повноваженнями, одночасно передає в їхнє розпорядження відповідну цих повноважень базу оподаткування.

У федераціях реалізується горизонтальна модель бюджетного федералізму. Як уже зазначалося, в основі формування доходної бази бюджетів федерації та її суб'єктів лежать спочатку розподілені між ними (при утворенні федерації) предмети ведення. Тому не від рішення центру (як це має місце в країнах унітарних), а від того, які предмети ведення конституційно закріплені за сторонами, залежить контингент податкових повноважень і доходів, на отримання яких мають право регіони.

У цьому третя якісну відмінність від федерацій унітарних держав.

Незмінність принципів формування горизонтальної моделі бюджетного федералізму не виключає, а, навпроти, передбачає внесення змін в практику розподілу предметів відання 'федерації та її суб'єктів. У міру економічного розвитку, а також внаслідок зміни політичної та іншої ситуації можуть розширюватися як предмети ведення федерації, так і, навпаки, її суб'єктів. Але це відбувається за умови обопільної згоди, коли, наприклад, держава готова на себе взяти, а регіони передати (або держава передати, а регіони прийняти) іншій стороні додаткові повноваження з забезпечує їх (повноваження) виконання оподатковуваного базою.

Державна власність яв Щоб ється НЕ пременн м атрибутом сучасної економіки.

У країнах з унітарною пристроєм ця власність однорівнева. Вона зосереджена руках у держави, яка і визначає принципи володіння, розпорядження та користування нею. У країнах же з федеральним устроєм функціонує дворівнева система державної власності, де перший рівень - це державна власність федерації, а другий - державна власність суб'єктів федерації. Потреба в такій складній системі державної власності пов'язана, по-перше, з тим, що суб'єкти федерації зберігають статус національно-державних утворень і тому вирішують широке коло державних завдань.

По-друге, розподіл предметів ведення між федерацією та її суб'єктами саме по собі не може служити гарантією виконання сторонами взятих на себе зобов'язань. Чи не здатна дати такі гарантії і горизонтальна модель бюджетного федералізму. І перше, і друге будуть мати сталого характеру лише за умови включення суб'єктів федерації в систему економічних відносин в якості рівноправного їх учасника. А це досягається тільки шляхом наділення їх правом володіння, розпорядження та користування об'єктами власності.

Це четверте відміну федерацій від унітарних держав.

Наявність другого рівня державної власності не означає, що суб'єкти федерації володіють державним суверенітетом. У їхньому володінні знаходяться лише ті об'єкти, які гарантують виконання конституційно закріплених за ними предметів відання. Інша належить або до федеральної державної власності, або до власності місцевого самоврядування.

Як й у випадку з міжбюджетні відносини, пооб'єктний розподіл власності не є раз і назавжди даними. В останні десятиріччя в ряді країн до складу державної федеральної власності переводяться (з використанням різних механізмів) поклади корисних копалин загальнонаціонального значення та інші об'єкти державної власності суб'єктів федерації.

Однак, як і у випадку з міжбюджетні відносини, процес цей не здійснюється лише з волі однієї із сторін.

Аналіз особливості формування системи міжбюджетних відносин, а також відносин власності в державах з федеральним устроєм, свідчить, що у федераціях вертикаль влади повинна мати іншу, більш складну, ніж в унітарних державах структуру.

У цьому полягає п'ята якісну відмінність від федерацій унітарних держав, регіональних де функції органів влади визначаються центром.

Однак дане відмінність не надає підстав для висновку про незалежність рівнів державної влади федерації і суб'єктів федерації один від одного.

По-перше, хоча і федерація, і суб'єкти федерації виконують різні функції, вони не дублюють один одного, а підкоряються принципу «субсидіарне ™», згідно з / якому вищі органи влади повинні вирішувати тільки ті завдання, які не здатні здійснити органи нижчого підпорядкування.

По-друге, порушення принципу субсидіарне ™, а також невиконання будь-якої з сторін своїх функцій приводить до негайних репресивних заходів на адресу співробітника.

Таким чином, суб'єкти федерації не повністю є незалежними суб'єктами законодавчої і виконавчої ініціатив. Система державного територіального управління у федеративних державах унітарна тією мірою, в якій це необхідно для забезпечення єдності економічного, правового і політичного простору країни. Але унітарність ця - особливого роду, оскільки відповідальність за невиконання своїх опцій несуть не тільки регіони перед державою, а й держава перед суб'єктами федерації.

Державні освіти, для яких характерна наявність перерахованих вище якісних ознак, іменуються реальними федераціями, які характеризують:

• відповідність відповідальності (у тім числі бюджетної) органів виконавчої та законодавчої гілок влади всіх рівнів їх прав;

• рівність прав громадян усіх що утворюють федерацію суб'єктів незалежно від їх етнічної приналежності;

• спільнота правового простору при підпорядкуванні суб'єктів федерації загальнофедеральних законам, не втручатися в предмети ведення регіонів;

• єдність економічного простору;

• спільність соціального простору;

• «горизонтальна» модель бюджетного федералізму;

• наявність двох рівнів (федерального і суб'єктів федерації) державної власності;

• місцеве самоврядування, яке не входить в систему державної влади, але відповідальна за здійснення ряду загальнодержавних (перш за все соціальних) завдань.

Отже, реальні федерації можуть утворити лише держави, в основі виникнення яких лежала інтеграція соціально-економічних інтересів громадян, реалізована у формуванні єдиного економічного простору. Тому реальна Федерація - це не просто форму державного устрою. Вона являє собою одну з специфічних форм демократії.

Спробуємо зрозуміти, якою мірою економічний простір Росії дозволяє сформувати на її території реальну федерацію.